از امروز چهار شنبه هفتم خرداد ماه ۱۳۹۹، نمایندگان مجلس یازدهم بر کرسی‌های سبز خانه ملت جلوس می‌کنند تا یک دوره چهارساله را برای نقش‌آفرینی در سپهر قانونگذاری کشور آغاز نمایند.
شهدای ایران: «یاسر جبرائیلی» در یادداشت روزنامه «جوان» نوشت:
از امروز چهار شنبه هفتم خرداد ماه ۱۳۹۹، نمایندگان مجلس یازدهم بر کرسی‌های سبز خانه ملت جلوس می‌کنند تا یک دوره چهارساله را برای نقش‌آفرینی در سپهر قانونگذاری کشور آغاز نمایند. ناظر به مختصات و ویژگی‌های چهار سال آتی، انتظاراتی که از مجلس یازدهم شکل گرفته و بیم‌ها و امیدهایی که درباره این مجلس مطرح می‌شود، نکاتی وجود دارد که شاید توجه به آنها خالی از لطف نباشد.
۱- بزرگ‌ترین خطری که مجلس یازدهم را تهدید می‌کند و پیش از هرچیزی باید به آن پرداخت، خطر روزمرگی و واکنش‌گرایی است. از یک سو اشکالاتی جدی در نظامات خود مجلس وجود دارد که باید رفع شود و از سوی دیگر، کشور با مسائلی اساسی مواجه است که مجلس متولی آنها یا مؤثر بر آنهاست. بدون داشتن یک طرح و نقشه کلان و زمانبندی متناسب، ممکن است مجلس یازدهم نسبت دقیقی با این مسائل برقرار نکند و خدای ناکرده حل و فصل آنها چهار سال دیگر به تعویق بیفتد و در بر پاشنه پرایراد سابق بچرخد؛ لذا ضروری است نمایندگان محترم در گام نخست، نظام مسائلی را که مجلس و کشور با آنها مواجه است، احصا کنند و در فرایندی که مورد اجماع اکثریت اعضای مجلس باشد -به تناسب ظرفیت و شرایط دوره چهارساله- به یک اولویت‌بندی برای حل مسائل برسند. این اولویت‌ها باید به عنوان دستور کار کلان مجلس یازدهم مصوب و به مردم اعلام شود تا در پایان دوره چهارساله نیز شاخصی برای ارزیابی عملکرد مجلس باشد. اگر مجلس برای خود مسائل کلان و اساسی تعریف نکند، یا در حاشیه مسائل اساسی قرار خواهد گرفت یا اینکه درگیر مسائل خرد و کم‌اهمیت شده و وقت و انرژی نمایندگان تلف خواهد شد.
۲- یکی از جدی‌ترین انتظاراتی که از مجلس یازدهم وجود دارد، نهادینه شدن نسبت قانونگذاری با سیاست‌های کلی نظام در این دوره است. طبق اصول ۲، ۵، ۵۷ و ۱۱۰ قانون اساسی، مصوبات مجلس شورای اسلامی باید در چارچوب سیاست‌های کلی نظام باشد که از سوی، ولی فقیه ابلاغ می‌شود. نظارت بر این امر از اختیارات، ولی فقیه در اصل ۱۱۰ است که از سوی حضرت آیت‌الله‌العظمی خامنه‌ای به هیئت عالی نظارت تفویض شده است. اشکالی که در فرایندهای جاری مجلس شورای اسلامی وجود دارد، این است که در فرایند بررسی طرح‌ها و لوایح، انطباق آنها با سیاست‌ها پیش‌بینی نشده و ارائه‌دهنده طرح یا لایحه ملزم به تشریح و تبیین انطباق پیشنهاد خود با سیاست‌های کلی نظام نیست. هرچند طبق مقررات ابلاغی رهبر انقلاب، مصوبات مجلس از نظر انطباق با سیاست‌های کلی از سوی هیئت عالی نظارت بررسی می‌شود و شورای نگهبان ملزم به رعایت نظر این هیئت است، اما شایسته است که قبل از این نظارت پسینی، در خود مجلس ساز و کارهای پیشینی برای بررسی رعایت سیاست‌ها در طرح‌ها و لوایح طراحی شود. توجه به بیانات رهبر معظم انقلاب به عنوان مرجع تفسیر این سیاست‌ها در فرایندهای بررسی، راهگشا خواهد بود.
۳- در سال جاری دولت دوازدهم مشغول تدوین برنامه هفتم توسعه است که پس از تصویب در مجلس، ریل حرکت کشور در پنج سال آتی خواهد بود. بنابراین، می‌توان گفت که یکی از مهم‌ترین دستورکارهای مجلس یازدهم، تصویب برنامه پنج‌ساله هفتم است. می‌توان به جرئت مدعی شد که آنچه در کشور ما به عنوان برنامه پنج‌ساله تدوین می‌شود، «برنامه» نیست. این برنامه‌های پنج‌ساله در واقع جز یکسری مجوز برای فعالیت‌های جاری دولت و یکسری هدف‌گذاری‌های بلندپروازانه نیستند. در واقع بسیاری از احکام این برنامه‌ها چنانند که هر برنامه و پروژه‌ای با هر سلیقه‌ای را می‌توان در آنها گنجاند و به همین دلیل عیار «برنامه» آنها بسیار ضعیف است. این ضعف تا اندازه‌ای جدی است که دولت آقای روحانی تا تقلیل نقش مجلس در برنامه پنج‌ساله ششم به تعدادی مجوز قانونی برای پیشبرد برنامه‌های دلخواه خود پیش رفت و همین امر محل اختلاف شد. با توجه به این تجارب، برخی نیز ایده کنار گذاشتن برنامه‌های پنج‌ساله را مطرح می‌کنند. اما راهکار نه تقلیل دادن برنامه به یک سری مجوز است و نه حذف کامل برنامه‌های توسعه در دستور کار مجلس و دولت. کثرت چالش‌ها و قلت منابع برنامه‌ریزی را ضروری ساخته تا منابع به شکلی کارآمد برای مسائل اولویت‌دار تخصیص یابند و سلیقه‌ها در تعیین اولویت‌های تخصیص منابع دخیل نباشد. راه تدوین یک برنامه پنج‌ساله موفق این است که این برنامه به صورت «مسئله‌محور» نوشته شود. به نحوی که طی تعامل نهادهای مسئول، مسائل اولویت‌دار کشور شناسایی شده و نقشه راه پنج ساله دقیقی برای حل این مسائل ترسیم شود.
برای اینکه دولت مستقر امکان مانور داشته باشد، برنامه پنج‌ساله هفتم می‌تواند در دو بخش «مسئله محور» و «تجویزی» تدوین شود؛ به نحوی که سهمی از منابع برنامه به مسائلی مشخص با جزئیات و راهکارهایی مشخص تخصیص یابد و بخشی دیگر، کمافی‌السابق ماهیتی تجویزی داشته باشد تا دولت بتواند در چارچوب آنها برنامه‌های اختصاصی خود را پیش ببرد.
۴- بررسی مصوبات مجلس دهم نشان می‌دهد ۴۸۷ طرح در این دوره ارائه شده که صرفاً ۶۹ مورد از آنها- یعنی ۱۴ درصد- تبدیل به قانون شده است. این حجم بسیار بالای طرح عمدتا ناشی از این است که نمایندگان محترم به حق قصد موضع‌گیری درباره مسائل جاری کشور را دارند. اما از یک سو تبدیل درصد بسیار پایینی از این طرح‌ها به قانون و از سوی دیگر انباشت قوانین جدید روی هزاران قانون موجود و پیچیده‌تر شدن نظام حقوق عمومی، باعث می‌شود هدف اولیه نمایندگان محترم که اثرگذاری بر روندهای جاری کشور بوده، تأمین نشود. پیشنهاد مشخص نگارنده این است که با استفاده از ظرفیت اصل ۸۴ قانون اساسی، در آیین‌نامه داخلی مجلس صدور «قطعنامه» برای موضع‌گیری سیاسی درباره مسائل جاری کشور و جهت‌دهی به تصمیمات نظام پیش‌بینی شود. قطعنامه نوعی اعلام نظر و موضع نمایندگان مجلس در موضوعی مشخص از طریق یک مصوبه رسمی است که ضمانت اجرای سیاسی دارد، با بیانیه که تصویب نمی‌شود تفاوت دارد و از آن بسیار معتبرتر است.
۵- طبق مطالعات جامعی که در اندیشکده «شفافیت برای ایران» انجام شده، نظام قانونگذاری کشور به اصولی نظام‌مند برای رشد همگون و نامتعارض بدنه قانونی پایبند نیست و در حال حاضر بندهای حقوق عمومی کشور به شدت از آسیب فربگی نامتوازن و متعارض رنج می‌برد. می‌توان گفت میان مسئولان و کارشناسان این حوزه یک اتفاق نظر وجود داشته که این مشکل جز از طریق مکلف نمودن نهادهای موجود برای قبول مسئولیت تنقیح قوانین، رفع نخواهد شد. در بند ۱۰ سیاست‌های کلی قانونگذاری ابلاغی رهبر معظم انقلاب اسلامی، «تعیین عناوین قوانین جامع، تبویب، تنقیح و تعیین شناسه قوانین موجود کشور در طول برنامه ششم توسعه» تکلیف شده است. یعنی تا سال ۱۴۰۰ این مأموریت مهم باید به اتمام برسد. قانون «تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور» که در سال ۱۳۸۹ تصویب شده، ناظر به حل این مسئله بوده، اما مع‌الاسف اجرایی نشده است؛ لذا یکی از اولویت‌هایی که برای مجلس شورای اسلامی در نخستین سال فعالیت آن می‌توان ذکر کرد، بحث تنقیح قوانین است.
۶- حل بسیاری از مشکلات کشور در گرو اجرای قوانین بسیار خوبی است که در دوره‌های مختلف تصویب شده، اما اجرایی نشده است. حداقل در حوزه اقتصاد می‌توان به قوانین جامع و مانع متعددی اشاره کرد که اجرای آنها، گشایش زیادی در زندگی مردم ایجاد خواهد کرد. اما می‌توان گفت که یکی از دلایل اجرا نشدن این قوانین، ضعف کارکرد نظارتی مجلس شورای اسلامی است. مجلس ۱۴ ابزار قانونی برای نظارت بر حسن اجرای قوانین در اختیار دارد (تذکر، سؤال، رأی اعتماد، استیضاح، تحقیق و تفحص، آیین‌نامه داخلی مجلس، کمیسیون اصل ۹۰، دیوان محاسبات، انطباق مقررات دولت بر قوانین مجلس، حضور نمایندگان در شوراهای اجرایی، دریافت گزارش از نهادهای دولتی، نظارت خاص کمیسیون‌های تخصصی، ایجاد کمیسیون ویژه نظارت، نظارت‌های موارد خاص). وظیفه نظارت، بسیار مهم‌تر از وظیفه قانونگذاری است و مجلس یازدهم برای حل مشکلات مردم، باید بخش قابل توجهی از انرژی خود را به نظارت بر حسن اجرای قوانین مطلوب موجود اختصاص دهد.
۷- طبق اصل ۸۵ قانون اساسی، سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیئتی واگذار کند. بر این اساس، می‌توان گفت که رئیس مجلس، که از سوی نمایندگان برای انجام وظایف محوله در ماده ۲۱ آیین‌نامه داخلی مجلس تعیین می‌شود، «رئیس قوه مقننه» نیست؛ لذا نمی‌تواند و نباید شخصاً به جای نمایندگان تصمیم بگیرد. متأسفانه در دوره‌های اخیر شاهد بودیم که در موارد متعددی این اصل رعایت نشد و مجلس در ریاست آن خلاصه شد. برای نمونه، در چندین مورد رئیس مجلس دهم پس از اعاده یک مصوبه از شورای نگهبان، بدون اینکه رأی نمایندگان را برای اصرار بر مصوبه اخذ کند، شخصاً تصمیم به ارجاع مصوبه به مجمع تشخیص مصلحت نظام گرفت. در مجلس یازدهم هم رئیس محترم باید شأن نمایندگان را رعایت کند و هم نمایندگان از حقوق مردمی که وکالت آنها را به عهده گرفته‌اند، صیانت نمایند.
از امروز چهار شنبه هفتم خرداد ماه ۱۳۹۹، نمایندگان مجلس یازدهم بر کرسی‌های سبز خانه ملت جلوس می‌کنند تا یک دوره چهارساله را برای نقش‌آفرینی در سپهر قانونگذاری کشور آغاز نمایند. ناظر به مختصات و ویژگی‌های چهار سال آتی، انتظاراتی که از مجلس یازدهم شکل گرفته و بیم‌ها و امیدهایی که درباره این مجلس مطرح می‌شود، نکاتی وجود دارد که شاید توجه به آنها خالی از لطف نباشد.
۱- بزرگ‌ترین خطری که مجلس یازدهم را تهدید می‌کند و پیش از هرچیزی باید به آن پرداخت، خطر روزمرگی و واکنش‌گرایی است. از یک سو اشکالاتی جدی در نظامات خود مجلس وجود دارد که باید رفع شود و از سوی دیگر، کشور با مسائلی اساسی مواجه است که مجلس متولی آنها یا مؤثر بر آنهاست. بدون داشتن یک طرح و نقشه کلان و زمانبندی متناسب، ممکن است مجلس یازدهم نسبت دقیقی با این مسائل برقرار نکند و خدای ناکرده حل و فصل آنها چهار سال دیگر به تعویق بیفتد و در بر پاشنه پرایراد سابق بچرخد؛ لذا ضروری است نمایندگان محترم در گام نخست، نظام مسائلی را که مجلس و کشور با آنها مواجه است، احصا کنند و در فرایندی که مورد اجماع اکثریت اعضای مجلس باشد -به تناسب ظرفیت و شرایط دوره چهارساله- به یک اولویت‌بندی برای حل مسائل برسند. این اولویت‌ها باید به عنوان دستور کار کلان مجلس یازدهم مصوب و به مردم اعلام شود تا در پایان دوره چهارساله نیز شاخصی برای ارزیابی عملکرد مجلس باشد. اگر مجلس برای خود مسائل کلان و اساسی تعریف نکند، یا در حاشیه مسائل اساسی قرار خواهد گرفت یا اینکه درگیر مسائل خرد و کم‌اهمیت شده و وقت و انرژی نمایندگان تلف خواهد شد.
۲- یکی از جدی‌ترین انتظاراتی که از مجلس یازدهم وجود دارد، نهادینه شدن نسبت قانونگذاری با سیاست‌های کلی نظام در این دوره است. طبق اصول ۲، ۵، ۵۷ و ۱۱۰ قانون اساسی، مصوبات مجلس شورای اسلامی باید در چارچوب سیاست‌های کلی نظام باشد که از سوی، ولی فقیه ابلاغ می‌شود. نظارت بر این امر از اختیارات، ولی فقیه در اصل ۱۱۰ است که از سوی حضرت آیت‌الله‌العظمی خامنه‌ای به هیئت عالی نظارت تفویض شده است. اشکالی که در فرایندهای جاری مجلس شورای اسلامی وجود دارد، این است که در فرایند بررسی طرح‌ها و لوایح، انطباق آنها با سیاست‌ها پیش‌بینی نشده و ارائه‌دهنده طرح یا لایحه ملزم به تشریح و تبیین انطباق پیشنهاد خود با سیاست‌های کلی نظام نیست. هرچند طبق مقررات ابلاغی رهبر انقلاب، مصوبات مجلس از نظر انطباق با سیاست‌های کلی از سوی هیئت عالی نظارت بررسی می‌شود و شورای نگهبان ملزم به رعایت نظر این هیئت است، اما شایسته است که قبل از این نظارت پسینی، در خود مجلس ساز و کارهای پیشینی برای بررسی رعایت سیاست‌ها در طرح‌ها و لوایح طراحی شود. توجه به بیانات رهبر معظم انقلاب به عنوان مرجع تفسیر این سیاست‌ها در فرایندهای بررسی، راهگشا خواهد بود.
۳- در سال جاری دولت دوازدهم مشغول تدوین برنامه هفتم توسعه است که پس از تصویب در مجلس، ریل حرکت کشور در پنج سال آتی خواهد بود. بنابراین، می‌توان گفت که یکی از مهم‌ترین دستورکارهای مجلس یازدهم، تصویب برنامه پنج‌ساله هفتم است. می‌توان به جرئت مدعی شد که آنچه در کشور ما به عنوان برنامه پنج‌ساله تدوین می‌شود، «برنامه» نیست. این برنامه‌های پنج‌ساله در واقع جز یکسری مجوز برای فعالیت‌های جاری دولت و یکسری هدف‌گذاری‌های بلندپروازانه نیستند. در واقع بسیاری از احکام این برنامه‌ها چنانند که هر برنامه و پروژه‌ای با هر سلیقه‌ای را می‌توان در آنها گنجاند و به همین دلیل عیار «برنامه» آنها بسیار ضعیف است. این ضعف تا اندازه‌ای جدی است که دولت آقای روحانی تا تقلیل نقش مجلس در برنامه پنج‌ساله ششم به تعدادی مجوز قانونی برای پیشبرد برنامه‌های دلخواه خود پیش رفت و همین امر محل اختلاف شد. با توجه به این تجارب، برخی نیز ایده کنار گذاشتن برنامه‌های پنج‌ساله را مطرح می‌کنند. اما راهکار نه تقلیل دادن برنامه به یک سری مجوز است و نه حذف کامل برنامه‌های توسعه در دستور کار مجلس و دولت. کثرت چالش‌ها و قلت منابع برنامه‌ریزی را ضروری ساخته تا منابع به شکلی کارآمد برای مسائل اولویت‌دار تخصیص یابند و سلیقه‌ها در تعیین اولویت‌های تخصیص منابع دخیل نباشد. راه تدوین یک برنامه پنج‌ساله موفق این است که این برنامه به صورت «مسئله‌محور» نوشته شود. به نحوی که طی تعامل نهادهای مسئول، مسائل اولویت‌دار کشور شناسایی شده و نقشه راه پنج ساله دقیقی برای حل این مسائل ترسیم شود.
برای اینکه دولت مستقر امکان مانور داشته باشد، برنامه پنج‌ساله هفتم می‌تواند در دو بخش «مسئله محور» و «تجویزی» تدوین شود؛ به نحوی که سهمی از منابع برنامه به مسائلی مشخص با جزئیات و راهکارهایی مشخص تخصیص یابد و بخشی دیگر، کمافی‌السابق ماهیتی تجویزی داشته باشد تا دولت بتواند در چارچوب آنها برنامه‌های اختصاصی خود را پیش ببرد.
۴- بررسی مصوبات مجلس دهم نشان می‌دهد ۴۸۷ طرح در این دوره ارائه شده که صرفاً ۶۹ مورد از آنها- یعنی ۱۴ درصد- تبدیل به قانون شده است. این حجم بسیار بالای طرح عمدتا ناشی از این است که نمایندگان محترم به حق قصد موضع‌گیری درباره مسائل جاری کشور را دارند. اما از یک سو تبدیل درصد بسیار پایینی از این طرح‌ها به قانون و از سوی دیگر انباشت قوانین جدید روی هزاران قانون موجود و پیچیده‌تر شدن نظام حقوق عمومی، باعث می‌شود هدف اولیه نمایندگان محترم که اثرگذاری بر روندهای جاری کشور بوده، تأمین نشود. پیشنهاد مشخص نگارنده این است که با استفاده از ظرفیت اصل ۸۴ قانون اساسی، در آیین‌نامه داخلی مجلس صدور «قطعنامه» برای موضع‌گیری سیاسی درباره مسائل جاری کشور و جهت‌دهی به تصمیمات نظام پیش‌بینی شود. قطعنامه نوعی اعلام نظر و موضع نمایندگان مجلس در موضوعی مشخص از طریق یک مصوبه رسمی است که ضمانت اجرای سیاسی دارد، با بیانیه که تصویب نمی‌شود تفاوت دارد و از آن بسیار معتبرتر است.
۵- طبق مطالعات جامعی که در اندیشکده «شفافیت برای ایران» انجام شده، نظام قانونگذاری کشور به اصولی نظام‌مند برای رشد همگون و نامتعارض بدنه قانونی پایبند نیست و در حال حاضر بندهای حقوق عمومی کشور به شدت از آسیب فربگی نامتوازن و متعارض رنج می‌برد. می‌توان گفت میان مسئولان و کارشناسان این حوزه یک اتفاق نظر وجود داشته که این مشکل جز از طریق مکلف نمودن نهادهای موجود برای قبول مسئولیت تنقیح قوانین، رفع نخواهد شد. در بند ۱۰ سیاست‌های کلی قانونگذاری ابلاغی رهبر معظم انقلاب اسلامی، «تعیین عناوین قوانین جامع، تبویب، تنقیح و تعیین شناسه قوانین موجود کشور در طول برنامه ششم توسعه» تکلیف شده است. یعنی تا سال ۱۴۰۰ این مأموریت مهم باید به اتمام برسد. قانون «تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور» که در سال ۱۳۸۹ تصویب شده، ناظر به حل این مسئله بوده، اما مع‌الاسف اجرایی نشده است؛ لذا یکی از اولویت‌هایی که برای مجلس شورای اسلامی در نخستین سال فعالیت آن می‌توان ذکر کرد، بحث تنقیح قوانین است.
۶- حل بسیاری از مشکلات کشور در گرو اجرای قوانین بسیار خوبی است که در دوره‌های مختلف تصویب شده، اما اجرایی نشده است. حداقل در حوزه اقتصاد می‌توان به قوانین جامع و مانع متعددی اشاره کرد که اجرای آنها، گشایش زیادی در زندگی مردم ایجاد خواهد کرد. اما می‌توان گفت که یکی از دلایل اجرا نشدن این قوانین، ضعف کارکرد نظارتی مجلس شورای اسلامی است. مجلس ۱۴ ابزار قانونی برای نظارت بر حسن اجرای قوانین در اختیار دارد (تذکر، سؤال، رأی اعتماد، استیضاح، تحقیق و تفحص، آیین‌نامه داخلی مجلس، کمیسیون اصل ۹۰، دیوان محاسبات، انطباق مقررات دولت بر قوانین مجلس، حضور نمایندگان در شوراهای اجرایی، دریافت گزارش از نهادهای دولتی، نظارت خاص کمیسیون‌های تخصصی، ایجاد کمیسیون ویژه نظارت، نظارت‌های موارد خاص). وظیفه نظارت، بسیار مهم‌تر از وظیفه قانونگذاری است و مجلس یازدهم برای حل مشکلات مردم، باید بخش قابل توجهی از انرژی خود را به نظارت بر حسن اجرای قوانین مطلوب موجود اختصاص دهد.
۷- طبق اصل ۸۵ قانون اساسی، سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیئتی واگذار کند. بر این اساس، می‌توان گفت که رئیس مجلس، که از سوی نمایندگان برای انجام وظایف محوله در ماده ۲۱ آیین‌نامه داخلی مجلس تعیین می‌شود، «رئیس قوه مقننه» نیست؛ لذا نمی‌تواند و نباید شخصاً به جای نمایندگان تصمیم بگیرد. متأسفانه در دوره‌های اخیر شاهد بودیم که در موارد متعددی این اصل رعایت نشد و مجلس در ریاست آن خلاصه شد. برای نمونه، در چندین مورد رئیس مجلس دهم پس از اعاده یک مصوبه از شورای نگهبان، بدون اینکه رأی نمایندگان را برای اصرار بر مصوبه اخذ کند، شخصاً تصمیم به ارجاع مصوبه به مجمع تشخیص مصلحت نظام گرفت. در مجلس یازدهم هم رئیس محترم باید شأن نمایندگان را رعایت کند و هم نمایندگان از حقوق مردمی که وکالت آنها را به عهده گرفته‌اند، صیانت نمایند.
