دستاوردی دیپلماتیک-حقوقی برای ایران

بازخوانی کنوانسیون آکتائو ۲۰۱۸

توافق کشورهای حاشیه خزر در سال ۲۰۱۸ پیرامون کلیات رژیم حقوقی این دریا دستاورد مهم جمهوری اسلامی ایران در عرصه دیپلماسی محسوب می شود که پایان بخش بیش از دو دهه اختلاف نظر و مذاکره کشورهای حاشیه خزر در این زمینه بوده است؛ توافقی که بار دیگر توانمندی جمهوری اسلامی در عرصه حقوقی و دیپلماسی فعال را به ویژه در دوران تحریم و تلاش بی وقفه آمریکا برای انزوای ایران، به نمایش گذارد.

کد خبر: ۲۰۲۱۸۵

تاریخ: ۲۸ تير ۱۳۹۹ - ۱۳:۵۹

شهدای ایران؛ پس از گذشت بیش از ۲۰ سال مذاکره و اختلاف نظر میان کشورهای حاشیه خزر، سرانجام در ۲۱ مرداد ماه سال ۱۳۹۷ (۲۰۱۸) همزمان با روز ملی دریای خزر در جریان پنجمین اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر در شهر بندری آکتائو قزاقستان، سران پنج کشور حاشیه دریای خزر، کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر را امضا کردند.

متن کنوانسیون اگرچه راجع به تقسیم دریای خزر نبوده و صرفاً چارچوب کلی آن را مشخص می نماید، اما از منظر نیل به توافق مشترک پس از سال ها مذاکره و توسعه همکاری های چند جانبه، دستاوردی مهم برای دیپلماسی کشور محسوب می گردد. انعقاد این کنوانسون نه تنها به وضعیت مبهم حقوقی حاکم بر بسیاری از مسائل دریای خزر پایان داد بلکه با اثبات استواری ایران بر اصولی همچون همزیستی مسالمت‌آمیز، صلح‌جویی و اعتقاد راسخ به اصل برد- برد در حل مسائل بین کشورها با لحاظ سابقه گفت‌وگوها در موضوعات کلیدی که نمایانگر جدیت و عمل‌گرایی ایران در برقراری صلح و ثبات در جهان است؛ نگاه جهانیان را به وضعیت ایران در برابر عهدشکنی امریکا و تحریم‌های ظالمانه‌اش تحت تأثیر قرار داد.

پنج کشور ساحلی دریای خزر با امضای کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر در نشست آکتائو قزاقستان، ضمن گشودن یک گره تاریخی، نشان دادند که منطق چندجانبه گرایی کارآمدترین ابزار دستیابی به اهداف جمعی است. امضای این کنوانسیون که سندی راهبردی برای همکاری های کشورهای خزر است، این منطقه را به قطب دیگری از همکاری های منطقه ای در جهت صلح، ثبات، امنیت و پیشرفت کشورهای عضو تبدیل کرده است.

کشورهای حاشیه خزر برای تدوین پیش نویس کنوانسیون تعیین رژیم حقوقی این دریا از سال ۱۹۹۶ میلادی، ۵۱ نشست گروه کاری برگزار کردند و چهار بار سران این کشورها دور هم جمع شده اند؛  چهارمین اجلاس سران کشورهای حاشیه دریای خزر مهر ماه سال ۹۳ در بندر آستاراخان روسیه برگزار شد. سه اجلاس پیشین سران کشورهای حاشیه دریای خزر به ترتیب در ترکمنستان (عشق آباد - اردیبهشت ۸۱)، ایران (تهران - مهرماه ۸۶ ) و جمهوری آذربایجان(باکو - آبان ۸۹) برگزار شده است.

پیشینه رژیم حقوقی دریای خزر

قرارداد با شاه طهماسب در ۱۷۲۳ میلادی؛ قرارداد با عثمانی در ۱۷۲۴، موافقتنامه ۱۷۲۴ با اشرف افغان، قرارداد رشت ۱۷۲۳ و قرارداد گنجه ۱۷۳۵ از معروف ترین اسنادی است که به لحاظ تاریخی تا قرن هجدهم میلادی وجود دارد. در قرن نوزدهم میلادی نیز پیمان های مهمی سرنوشت دریای خزر را تحت تاثیر قرار داد که مربوط به عهدنامه‌های گلستان و ترکمنچای متعاقب جنگ‌های ایران و شوروی در دوره‌ قاجار در سال‌های ۱۸۱۳ و ۱۸۲۸ است. در واقع این دو عهدنامه، نخستین اسناد حقوقی در رابطه با دریاچه خزر هستند.

رژیم حقوقی دریای خزر در قرن بیستم میلادی تابع دو معاهده فی مابین منعقده بین جمهوری اسلامی ایران و اتحاد جماهیر شوروی در سالهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ بوده است. یکی از مهمترین حوادث قرن بیستم میلادی که منشاء تحولات اساسی در جهان به ویژه حوزه دریای خزر شد، فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱ میلادی بود. فروپاشی شوروی منجر به قرار گرفتن سه کشور قزاقستان، ترکمنستان، جمهوری آذربایجان، در کنار روسیه (جانشین اصلی شوروی) و ایران به عنوان وارثان سنتی دریای خزر شد و رژیم حقوقی این دریا را دستخوش تغییرات پیچیده ای کرد که تا مدت ها امکان رسیدن به هیچ توافقی میان کشورهای ذی نفع میسر نشده بود.

بر اساس معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ رژیم تحدید حدود دریای خزر پیش‌بینی نشده بود اما مواضع دو کشور حسب ظاهر پذیرش نوعی سیستم مشاع یا مشترک آن هم بیشتر در حوزه کشتیرانی بوده که نمی توان آن را معادل سهم ۵۰ درصدی توصیف و تفسیر کرد. در معاهده ۱۹۴۰ محدوده ای ۱۰ مایلی از نوار ساحلی طرفین به عنوان منطقه انحصاری صید و ماهیگیری به رسمیت شناخته شده بود.

دهه ۹۰ میلادی؛ دوران تقابل دیدگاه کشورهای حاشیه دریای خزر

دهه ۹۰ میلادی دوران اوج تقابل دیدگاه های طرفین است که به جای توافق مشترک همه جانبه، به صدور بیانیه های رسمی یکجانبه یا مشترک برخی اعضا انجامیده و در مجموع حدود ۱۸ سند متضمن مواضع دولت های ساحلی دریای خزر نزد سازمان ملل متحد ثبت شده است: روسیه ۱ سند؛ ایران ۶ سند؛ آذربایجان ۱ سند؛ قزاقستان ۳ سند و ترکمنستان نیز ۱ سند.

همچنین اسناد مشترک منتشر شده نیز عبارت است از ایران و روسیه ۱ سند؛ روسیه و قزاقستان ۱ سند؛ آذربایجان و قزاقستان ۱ سند؛ قزاقستان و ترکمنستان ۲ سند و ایران و ترکمنستان ۱ سند.

لحن این اسناد به تدریج به سمت تاکید بر لزوم بهره گیری از نظرات هر ۵ دولت ساحلی و تحکیم همکاری های تمام اعضا پیش رفت اما تا سال ۲۰۱۸ دیپلماسی کشورهای عضو ثمره ملموسی در بر نداشت.

اهمیت دریای خزر تا حدی متاثر از منابع غنی موجود در بستر و زیربستر این دریا است. با وجود منابع معدنی سرشار نظیر اورانیوم و مس، آنچه دریای خزر را به منطقه ای راهبردی برای کل جهان تبدیل می کند، ذخایر انرژی های هیدروکربن است. دریای خزر پس از منطقه خلیج فارس و سیبری سومین منبع انرژی جهان است که بر اساس اعلام سازمان انرژی جهانی مجموع ذخایر تایید شده نفت ‌خام و گاز طبیعی دریای خزر بالغ بر ۱۰۰ میلیارد بشکه نفت و ۱۲ تریلیون متر مکعب گاز تخمین زده شده است.

به دلیل آن که مساله انرژی از دیرباز به عنوان یک عامل حیاتی در امنیت کشورها قلمداد شده است، دریای خزر نیز در معادلات امنیتی جهان جایگاه خاصی دارد. علاوه بر این، نفت و گاز مهم ترین منابع تامین انرژی مورد نیاز کل جهان محسوب می شوند.

به دلیل در هم تنیدگی انرژی و اقتصاد، دولت ها دسترسی به انرژی را به معنای تضمینی برای رشد اقتصادی و به تبع آن افزایش قدرت سیاسی خود می دانند. علاوه بر مساله انرژی، قدرت های بزرگ جهان به ویژه غرب، از سود حاصل از سرمایه گذاری در پروژه های اکتشاف و استخراج این منابع نیز منتفع می شوند. در مورد دریای خزر نیز وضعیت به همین صورت است، زیرا بیشتر کشورهای حاشیه این دریا که عزم خود را برای توسعه میدان های بکر نفتی و گازی فراساحلی جزم کرده اند، به لحاظ مالی و فناوری نیازمند همکاری غول های نفتی جهان هستند.
هرچند، اهمیت دریای خزر به منابع طبیعی آن محدود نمی شود؛ این دریا دو قاره اروپا و آسیا و منطقه خاورمیانه را به یکدیگر پیوند می دهد. جغرافیای سیاسی راهبردی دریای خزر با حضور ایران در حاشیه جنوبی آن کامل می شود. جمهوری اسلامی ایران که طی دهه های گذشته در نقطه ثقل سیاست خصمانه آمریکا قرار داشته است، منطقه خزر را از طریق دریای عمان و سپس دریای عربی به هند، به عنوان یک اقتصاد نوظهور وصل می کند. دو کریدور مهم در دو سوی غربی و شرقی دریای خزر بر اهمیت نقش ترانزیتی آن می افزاید.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی و در دوران شکوفایی و بومی‌سازی علم و فناوری با توجه به اعمال تحریم‌های ظالمانه کشورهای غربی، متخصصان و فرزندان ایران زمین در حوزه حفاری آب‌های عمیق دریای خزر و کشف طلای سیاه از دل خزر فعل خواستن توانستن را صرف کردند و دانش و تولیدات لازم در مسیر توسعه و تولید نفت و گاز از ساختارها و میدان‌های نفتی شناخته شده متعلق به آب‌های جمهوری اسلامی ایران در دریای خزر را به‌گونه‌ای کسب کردند که کشورهای همسایه خزر خواهان همکاری و انتقال این تجربیات به آنان هستند.

یکی از دلایل پیچیدگی و تداوم اختلاف‌ها در نهایی شدن کنوانسیون رژیم حقوقی خزر در طول سالیان گذشته به ماهیت این دریا باز می‌گشت چرا که این پهنه آبی دارای موقعیتی ویژه و خاص است که در تقسیم بندی پهنه های آبی نه دریاست و نه دریاچه؛ درواقع خزر پهنه آبی درون قاره ای است که با اقیانوس ها ارتباط مستقیم ندارد تا دریا نام بگیرد از سوی دیگر به دلیل شباهت فراوان به دریا و با توجه به ابعاد و ترکیب آب و ویژگی های بستر این پهنه آبی، نام دریاچه نیز بازگو کننده ویژگی های آن نیست. با توجه به این تناقض ها، کنوانسیون سال ۱۹۸۲ سازمان ملل متحد درباره حقوق دریاها یا دریاچه های فرامرزی شامل حال این پهنه آبی نمی شود.

کنوانسیون آکتائو ۲۰۱۸ به مثابه قانون اساسی رژیم حقوقی دریای خزر

به رغم تمامی اختلاف نظرها و تضاد منافع در خزر، کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر مردادماه سال ۱۳۹۷ (۲۰۱۸) در پنجمین اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر در شهر آکتائو قزاقستان؛ توسط سران جمهوری اسلامی ایران، روسیه، قزاقستان، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان امضا شد که بر اساس آن کشورهای اطراف آن با در نظر گرفتن فضای همکاری، حسن همجواری و تفاهم متقابل بین طرف‌ها، با پیروی از تمایل به تعمیق و گسترش روابط مبتنی بر حسن همجواری بین طرف‌ها، با در نظر گرفتن این واقعیت که دریای خزر برای طرف‌ها دارای اهمیت حیاتی است و اینکه فقط آنها از حقوق حاکمه نسبت به دریای خزر و منابع آن برخوردار هستند، بر حل مسائل مربوط به دریای خزر در صلاحیت انحصاری طرف‌ها تاکیدکردند.

اجماع نظر بی نظیر حاصل شده در این نشست میان کشورهای ساحلی دریای خزر، از جمله در موضوع انحصار حضور و دریانوردی هرگونه شناور صرفاً با پرچم یکی از کشورهای ساحلی و همچنین ممنوعیت حضور و عبور نیروهای نظامی بیگانه و غیر ساحلی، در سایه اراده مثبت رهبران کشورهای ساحلی و فضای دوستانه و سازنده حاکم بر این نشست، برای همه این کشورها یک پیروزی به شمار می رود.

کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر همچون قانون اساسی کشورها است، یعنی سندی جامع و چارچوبی که بر اساس آن حقوق و تعهدات کشورهای ساحلی مشخص می گردد. متعاقباً بر پایه این اصول کلی، کشورهای ساحلی خزر با امضای موافقت نامه های تخصصی به جزئیات خواهند پرداخت؛ در واقع دو مورد تعیین خطوط مبدا و تحدید حدود بستر و زیر بستر دریا باقی مانده که نیاز به مذاکره بیشتر و تعامل بین کشورهای عضو دارد.

از جمله مفاد با اهمیت کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر، جلوگیری از ورود نیروهای خارجی (به طور خاص کشورهای غربی و آمریکا) به دریای خزر است. بر اساس کنوانسیون، رفت و آمد کشتی‌های نظامی خارجی در این دریا کاملاً ممنوع است؛  این موضوع اهمیت بسیاری از لحاظ امنیت ملی کشورهای حاشیه خزر دارد.

دریای خزر افزون بر موقعیت ژئوپلیتیک، به لحاظ ذخایر نفت و گاز اهمیت زیادی دارد و از این رو مورد توجه خاص ایالات متحده آمریکا و کشورهای اروپایی است؛ در این رابطه، روسیه و ایران اصرار داشتند عدم حضور نیروهای مسلح کشورهای ثالث در دریای خزر وارد متن کنوانسیون شود که همین اتفاق نیز افتاد. بر اساس کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر هیچ نیروی خارجی و شناور نظامی نمی‌تواند در دریای خزر رفت و آمد کند و امنیت این دریا منحصراً در اختیار پنج کشور ساحلی است.

بر مبنای این کنوانسیون، هیچ کشور خارج  از حاشیه خزر حق دریانوردی نظامی و غیر نظامی و ایجاد پایگاه در دریای خزر را ندارد و دریانوردی در این دریا تنها زیر پرچم ۵ کشور ساحلی انجام خواهد شد؛ کشورهای ساحلی نمی توانند قلمرو خود را جهت اقدام و تجاوز به سایر کشورها در اختیار بیگانگان قرار دهند؛ به عبارتی دیگر پنج کشور اجازه نخواهند داد تا دیگر کشورها از دریا، خاک و آسمان خود برای تهاجم به هر یک از کشورهای ساحلی خزر استفاده کنند.

منابع نفتی که مورد منازعه نباشد توسط خود کشورها مورد بهره برداری قرار می گیرند. در خصوص منابع مشترک یا مورد اختلاف نیز، اصل بر این است که دو یا سه کشور ذینفع با یکدیگر توافق و نسبت به بهره برداری از منابع نفتی اقدام کنند. چنانچه در این خصوص بین کشورها توافقی حاصل نشود، از آن منابع بهره برداری صورت نخواهد گرفت.

نکات اصلی راجع به تحدید حدود در ماده (۵) این سند منعکس شده است. به موجب ماده ۵ کنوانسیون ۲۰۱۸، چهار منطقه دریایی آب‌های داخلی، آب‌های سرزمینی، مناطق ماهیگیری و پهنه دریایی مشترک پیش بینی شد. اگر چه در این کنوانسیون جزئیاتی راجع به چگونگی تحدید حدود بستر و زیربستر دریای خزر صورت نگرفته و موضوع به مذاکرات بعدی طرفین واگذار شده اما رسیدن به این توافق در گذر سال ها بلاتکلیفی و صدور بیانیه های انفرادی و یکجانبه دستاورد مهم و واقع گرایانه ای است که حقوق و تکالیف کشورهای ساحل خزر را در موضوعات مهمی همچون ماهیگیری، کشتیرانی، امنیتی و نظامی، چگونگی مقابله با حوادث غیرمترقبه، مبارزه با قاچاق مواد مخدر، محیط زیست، تحقیقات علمی در دریا و بستر دریا و ترانزیت از دریای خزر به آب‌های آزاد مشخص می‌سازد.

در این سند که حاصل اجماع ۵ کشور بوده و پس از هزاران ساعت بحث و بررسی و مذاکره حاصل شده است، منافع همه کشورهای ساحلی رعایت شده و از آن می توان به عنوان یک سند ارزشمند و تاریخی یاد کرد که به عنوان سمبل همکاری‌های منطقه‌ای و همزیستی مسالمت‌آمیز کشورها، پایه ای جهانی برای گفت وگو در خصوص هر همکاری در دریای خزر را فراهم کرده است.

در این کنوانسیون، شش موافقتنامه و پروتکل دیگر و همچنین صدور بیانیه اجلاس سران امضا شده است. این اسناد شامل موافقت نامه های حمل و نقل و ترانزیت، تجاری و اقتصادی، مبارزه با تروریسم، مبارزه با جرایم سازمان یافته، تعامل و همکاری های مرزبانی و پیشگیری از درگیری های نظامی هستند.

دیدگاه کشورهای ساحلی درباره کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر

«ولادیمیر پوتین» امضای این کنوانسیون را نمونه خوبی از همکاری موفق در شرایط پیچیده و دشوار کنونی جهان خوانده و گفته است: موفقیت بزرگی با سطح بالای اعتماد و تفاهم متقابل بین سران پنج کشور ساحلی و آمادگی آنها برای اقدام در شرایط احترام، مشارکت و برابری حقوق به دست آمد. به زعم وی چنین رویکرد جمعی در عمل کارایی خود را نشان داد و اینکه با تلاش‌های مشترک می‌توان به اهداف عالی حتی درباره پیچیده ترین مسائل دست یافت و راهکارهای‌ متوازن به دست آورد که پاسخگوی منافع همه باشد.

«نورسلطان نظربایف» رئیس جمهوری پیشین قزاقستان که در زمان وی این کنوانسیون امضا شده است درباره آن گفته بود: تصویب این کنوانسیون حاکی از تمایل کشورهای ساحلی خزر برای همکاری ‌های نزدیک است. کشورهای ساحلی خزر با امضای این سند و چندین توافقنامه در اجلاس اکتائو نشان دادند که برای هماهنگی اقدامات خود درباره مسائل خزر آماده‌اند
«الهام علی اف» رئیس جمهوری آذربایجان هم کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر را سند تاریخی خوانده است که سطح عالی اعتماد و همکاری میان پنج کشور ساحلی خزر را نشان می‌دهد.

«قربان قلی بردی محمداف» رئیس جمهوری ترکمنستان نیز معتقد است که امضای کنوانسیون بر وضعیت این پهنه آبی تاثیر مثبت می‌گذارد مخصوصا اینکه امروز اهمیت دریای خزر از مرزهای آن فراتر رفته و این منطقه به یکی از مراکز ژئوپلیتیکی و کلیدی تبدیل شده است.

امضاء کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر گام مهمی بود که به مذاکرات ۲۲ ساله در این ‌خصوص خاتمه داد؛ امضای این کنوانسیون بی‌شک پایان همه مذاکرات و اقدامات در خزر نیست و در واقع نقطه آغازین برای اجرای تفاهمات، نظارت بر اجرا و همچنین شروع مذاکرات برای امضای موافقت‌نامه‌های جدید و ضروری به حساب می‌آید؛ چرا که در این کنوانسیون تحدید حدود بستر و زیر بستر و همچنین تعیین خطوط مبدا و شیوه‌های آن صورت نگرفته است و به موافقت نامه‌های جداگانه در آینده موکول شده است

آنچه بدیهی است امروز مقامات کشورهای حاشیه خزر همگی بر یک نکته اتفاق نظر دارند که بدون دخالت آمریکا یا دیگر قدرت‌های غربی می‌توانند با کنار زدن اختلاف نظرها این پهنه آبی را با ماهیت منحصر بفرد خود به دریای صلح و دوستی تبدیل کنند تا در نهایت همکاری ها در این پهنه آبی به سود ملت های این منطقه تمام شود.

توافق درباره رژیم حقوقی دریای خزر دستاوردی است که منطقه از دیرباز در انتظار آن بوده است. این اجماع نظر، در برهه ای از زمان حاصل می شود که جهان شاهد سیاست خارجی یکجانبه گرایانه آمریکا است؛ دونالد ترامپ، از زمان جلوس بر کرسی ریاست کاخ سفید و تصاحب قدرت در پی انتخابات سال ۲۰۱۶، با خروج پی در پی از نهادها و پیمان های بین المللی، صدور دستور مستقیم ترورهای هدفمند، نقض حقوق بشر و ... قواعد و مقررات جهان را بی محابا هدف شلیک بی قانونی های خود قرار داد و جنون قانون گریزی او زنگ خطر را برای صلح و امنیت جامعه بین الملل به صدا درآورده است.
بر همین اساس، به توافق رسیدن کشورهای حاشیه دریای خزر بر سر کنوانسیون این دریا ضربه ای کاری به تلاش های واشنگتن برای منزوی کردن کشورها بوده است؛ کشورهایی که در تلاش برای حفظ استقلال و منافع ملی خود از تقاضاهای ترامپ سر باز زده اند و مورد مجازات واشنگتن قرار گرفته اند.
بدین ترتیب توافق میان روسیه، ایران، آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان، نقطه مقابل سیاستی خواهد بود که ترامپ در قبال مسائل جهانی اتخاذ کرده است. دونالد ترامپ رئیس جمهوری آمریکا که به پیمان شکن ترین سیاستمدار جهان شهرت دارد، با سیاست های غلط و افراطی خود و در نتیجه زیاده خواهی های خود در قبال دیگر کشورها، با حرکت در خلاف جهت نظم و مقررات بین المللی، عملا این کشور را در انزوا و در لبه پرتگاه قرار داده است.

هژمونی پوشالی آمریکا که از بعد از جنگ جهانی دوم برای این کشور پدید آمده بود، بعد از وقوع انقلاب اسلامی ایران به شدت دچار افول شد و امروز به لطف تلاش های ستودنی مجموعه دولت به ویژه دستگاه دیپلماسی ایران، سرخوردگی دولت واشنگتن نه تنها در کارزار حقوقی و محاکم قضایی به وضوح دیده می شود بلکه در نشست های بین المللی از جمله نشست اخیر شورای امنیت پیرامون قطعنامه ۲۲۳۱ که آمریکا تمام توان خود را در آن مصروف ضربه زدن به ایران و مقابله با پایان تحریم های تسلیحاتی ساخت، با حمایت گسترده همه اعضای برجام از این توافق تاریخی، معلوم شد دولت آمریکا بیشتر از هر زمان دیگر در انزوای سیاسی قرار گرفته است.

*خبرگزاری ایرنا