نظارت بر نمایندگان؛ از تجربه قانون بی اثر تا طرح جدید برای نظارت

ایرادات وارد بر قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس موجب شد تا عملا تبدیل به قانونی بی اثر شود حالا جمعی از وکلای ملت در مجلس یازدهم طرحی برای اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان تدوین کرده‌اند.

کد خبر: ۲۰۰۶۸۱

تاریخ: ۰۴ تير ۱۳۹۹ - ۱۶:۵۳

شهدای ایران: ایرادات وارد بر قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس موجب شد تا تجربه اجرای آن در مجلس دهم تجربه مطلوبی نباشد و عملا تبدیل به قانونی بی اثر شود، حالا جمعی از وکلای ملت در مجلس یازدهم طرحی برای اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان تدوین کرده‌اند.

این طرح که با عنوان الحاق موادی به قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان مجلس طراحی شده حالا قرار است یکی از اولویت‌های مجلس شورای اسلامی در دوره یازدهم باشد.

* یک طراحی جدید برای نظارت بر وکلای ملت

در این مورد جعفر قادری نماینده مردم شیراز در مجلس شورای اسلامی در گفت‌وگو با فارس می‌گوید: با توجه به روشن نبودن فعالیت‌های مجاز و غیر مجاز برای نمایندگان، این موضوع منشا فساد و یا بی اعتمادی مردم به نمایندگان مجلس شده است و این طرح می‌تواند بسیاری از این ابهامات را برطرف کند.

این طراح طرح اصلاح و الحاق موادی به قانون نظارت بر رفتار نمایندگان تاکید می‌کند: در صورت تصویب نهایی این طرح،‌ اشتغال به کار نمایندگان مجلس شورای اسلامی در طول دوران نمایندگی در مشاغلی همچون مدیر عاملی و عضویت در هیئت مدیره شرکت‌ها، بانکها، نهادها و موسسات دولتی، عمومی غیر دولتی و خصوصی ممنوع خواهد بود؛ همچنین اشتغال در مسئولیت های اداری دستگاههای دولتی، عمومی غیر دولتی و بخش خصوصی، اشتغال به وکالت، کارشناسی رسمی دادگستری و مهندسی نظارت بر ساخت و ساز، اشتغال به تدریس بیشتر از چهار واحد در هفته در مقاطع مختلف دانشگاهی و یا آموزش و پرورش ممنوع می‌شود.

*لابی نمایندگان برای گرفتن پست

فقدان نظارت علی رغم حساسیت مسئولیت نمایندگی مجلس از مشکلاتی است که حتی قانون نظارت بر رفتار نمایندگان آن را جبران نکرد و همین مشکل موجب شد تا در ادوار گذشته رانت و مفسده‌هایی در حاشیه وکلای ملت ایجاد شود.

‌اگر اصلاحات از مجلس آغاز شود و نظارت‌ها جدی باشد و ورود به مباحث، کارشناسی بوده و از ابزارهای قانونی به خوبی استفاده شود دیگر دستگاه‌ها به ریل اصلی کارکرد صحیح‌شان باز خواهند گشت

سارا فلاحی نماینده مردم ایلام در این مورد به فارس می‌گوید: متأسفانه برخی نمایندگان مجلس برای گرفتن پست‌ها و مناصب با همکاران خود لابی می‌کنند. همچنین قوم‌گرایی و رأی قومی هم در مجلس نگران کننده است؛ هسته اصلی فراکسیون‌ها هم قومی است اما در مجلس یازدهم نباید نگاه قومی وجود داشته باشد.

این عضو کمیسیون امنیت ملی مجلس معتقد است: ‌اگر اصلاحات از مجلس آغاز شود و نظارت‌ها جدی باشد و ورود به مباحث، کارشناسی بوده و از ابزارهای قانونی به خوبی استفاده شود دیگر دستگاه‌ها به ریل اصلی کارکرد صحیح‌شان باز خواهند گشت.

وی تاکید می‌کند: وقتی می‌گوییم مجلس عصاره ملت است باید بتوانیم با نظم‌بخشی به آن در جهت ایفای وظایف و افزایش ثبات و قاطعیت آن را مدیریت کنیم که در آن صورت است که بی‌قراری‌ها در کشور حل خواهد شد و می‌توانیم مانع از لغزش دستگاه‌ها شویم ضمن اینکه باید در مجلس یازدهم مسیر خطاهای نمایندگان را ببندیم تا آنها بتوانند نظارت‌های خود را عملیاتی کنند.

* هدایای نامتعارف ممنوع

در این طرح قرار است هدایای متعارف که نمایندگان مجلس می‌توانند دریافت کنند از سوی هیات نظارت بر رفتار نمایندگان مشخص شود تا از شکل گیری روابط ناسالم هم جلوگیری به عمل بیاید.

در همین مورد احمد صفایی فر معاون تقنینی معاون پارلمانی ضمن استقبال از دغدغه نمایندگان مجلس مبنی بر مناسبات قانونی دو قوه تاکید می‌کند: در سال ۱۳۹۵ بخشنامه ای  شامل ۳۸ ماده در این معاونت تدوین شد که محورهای روابط و مناسبات اداری، تقنینی و نظارتی قوه مجریه با نمایندگان مجلس شورای اسلامی را طی دستورالعملی مشخصی از سوی معاون اول رییس جمهور به وزارتخانه ها ابلاغ شد.

وی ادامه می‌دهد: با آغاز به کار مجلس یازدهم، دستورالعمل مزبور مجدداً از سوی آقای امیری معاون امور مجلس رییس جمهور برای اعضای هیات دولت ارسال شد، در ماده ۲۲ این دستورالعمل اعطای هر گونه امتیاز خاص، تمهیدات، توزیع اعتبارات، هدایا، عزل و نصب های مدیران از سوی وزارتخانه ها با هدف متوقف نمودن اعمال نظارتی مجلس و یا تاثیر بر فرآیند تصویب لوایح و طرح ها از سوی وزارتخانه ها، تخلف تلقی شده و گزارش تخلفات به هیات دولت ارجاع می‌شود.

* جزئیات طرح جدید مجلس برای نظارت بر نمایندگان

ابوالفضل ابوترابی، نماینده مردم نجف آباد در مجلس شورای اسلامی در روزهای اخیر متن طرح جدید نمایندگان برای خودنظارتی را به فارس ارائه کرده است.

بر اساس ماده 1 طرح یاد شده به منظور حفظ شان و منزلت نمایندگان و نظارت عادلانه و منصفانه بر عملکرد نمایندگان در ابتدای هر دوره مجلس شورای اسلامی و حداکثر سه ماه پس از انتخاب هیأت رئیسه، هیأت نظارت که از این پس هیأت نامیده می‌شود مرکب از افراد زیر برای همان دوره تشکیل می‌گردد.

الف: رئیس کمیسیون حقوق و قضایی مجلس شورای اسلامی به عنوان رئیس

ب: دو نفر از نمایندگان به انتخاب مجلس شورای اسلامی

ج: یک نفر از قضات دیوان عالی کشور با پیشنهاد رئیس قوه قضاییه و انتخاب مجلس شورای اسلامی

د: یک نفر حقوقدان شورای نگهبان با معرفی دبیر شورای نگهبان و انتخاب مجلس شورای اسلامی

بر اساس تبصره این ماده جلسات هیأت هر ماه در مجلس شورای اسلامی تشکیل می‌شود و با حضور دو سوم اعضا رسمیت می‌یابد و غیبت سه جلسه متوالی و 4 جلسه متناوب تخلف محسوب و ضمن اعلام مراتب به مرجع معرفی کننده جهت رسیدگی فرد جایگزین ظرف مدت یک هفته معرفی خواهد شد.

ماده 2 طرح نمایندگان مجلس یازدهم تاکید دارد که هیأت صلاحیت رسیدگی به امور زیر را دارد:

الف: سوء استفاده از موقعیت نمایندگی، تخلفات مالی، اخلاقی، کسب درآمدها و اعمال هزینه‌های نامتعارف

ب: رفتار خلاف شأن نمایندگی

ج: اعمال خلاف امنیت ملی کشور و سایر اعمال مجرمانه از بعد انتظامی

د: توصیه‌های غیر مرتبط با وظایف نمایندگی در خصوص اشتغال، انتصاب و با دریافت تسهیلات و... برای افراد

ﻫ : گزارشات هیات رئیسه در باره غیبت، تأخیر و بی نظمی موضوع آیین نامه

ز : تشخیص مصادیق موضوع اصل 86 قانون اساسی و ماده 73 آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی تخلف از مفاد این بند از سوی مراجع قضایی حسب مورد مستوجب مجازات انتظامی از درجه پنج تا هفت است.

بر این اساس همچنین نمایندگان مکلفند پایان هر سال گزارشی در خصوص اشتغال، مأموریت و انتصاب اقارب نسبی و سببی تا درجه 2 خود را به هیأت گزارش دهند.

بر مبنای تبصره این ماده  هیأت مکلف است سامانه ای جهت دریافت اطلاعات موضوع این قانون از مردم و مراجع ذیربط پیش بینی کند این گزارشات محرمانه تلقی و پس از احراز صحت آن با ارائه اسناد و مدارک مربوط توسط گزار دهنده قابل رسیدگی است.

تعقیب کیفری نماینده مانع رسیدگی به تخلفات موضوع این قانون نیست هیأت مکلف است ضمن رسیدگی به تخلفات موضوع این قانون مراتب کیفری را به مراجع قضایی ذی صلاح اعلام نماید.

همچنین نمایندگان مکلفند لیست هدایایی را که به هر عنوان و به هر میزان از افراد حقیقی و حقوقی دریافت می‌کنند ظرف یک هفته در سامانه ای که توسط هیأت پیش بینی می‌گردد درج نمایند.

در طرح جدید هیات پس از رسیدگی به تخلفات نماینده چنانچه تشخیص دهد که ایشان صلاحیت ادامه نمایندگی را ندارد گزارش آن را به صورت مستند و مستدل به هیأت رئیسه اعلام می‌کند و هیأت رئیسه موظف است ظرف یک هفته در دستور هفتگی قرار دهد و در صورت تأیید گزارش توسط مجلس و شورای نگهبان نماینده خاطی از ادامه فعالیت محروم می‌شود

یکی دیگر از مواد طرح یاد شده مجازاتی برای نماینده متخلف تعیین کرده است. بر اساس این ماده هیات با توجه به اهمیت تخلف، شرایط و موقعیت ارتکاب فعل و آثار آن به اعمال یک یا چند مجازات ذیل که طبق ماده 6  قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی قابل اجرا است تصمیم می‌گیرد.

الف: تذکر شفاهی بدون درج در پرونده

ب: تذکر کتبی با درج در پرونده

ت: کسر حقوق از یک ماه تا یک سال به میزان یک دوم

ث: محرومیت از عضویت در مجامع، شوراها با کمیته‌های تحقیق و تفحص

ج: محرومیت از عضویت در هیأت رئیسه مجلس و کمیسیونها

چ: اعلام یک یا چند تخلف نماینده در جلسه غیر علنی توسط رئیس مجلس

ح: اعلام یک یا چند تخلف نماینده در جلسه علنی توسط رئیس مجلس

خ: اعلام عدم صلاحیت ادامه نمایندگی

تبصره این ماده تاکید دارد که  هیات پس از رسیدگی به تخلفات نماینده چنانچه تشخیص دهد که ایشان صلاحیت ادامه نمایندگی را ندارد گزارش آن را به صورت مستند و مستدل به هیأت رئیسه اعلام می‌کند و هیأت رئیسه موظف است ظرف یک هفته در دستور هفتگی قرار دهد و در صورت تأیید گزارش توسط مجلس و شورای نگهبان نماینده خاطی از ادامه فعالیت محروم می‌شود.

همچنین شورای نگهبان مکلف است دلایل رد صلاحیت نمایندگانی که برای انتخابات دور بعد مجلس شورای اسلامی رد صلاحیت می‌شوند به هیأت ارسال نماید و هیات پس از بررسی گزارش برابر تبصره فوق اقدام میکند

ماده دیگر این طرح تصریح دارد که قوه قضاییه موظف است در اجرای این قانون شعبه خاصی را جهت اجرای این قانون اختصاص و خارج از نوبت رسیدگی و رای قطعی را ظرف مدت سه ماه به هیأت اعلام نماید.

در این طرح همچنین پیش بینی شده که نمایندگان مجلس مشمول قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب از 1373/10/1 و اصلاحات و الحاقات بعدی ‌باشند.

* چرا قانون نظارت بر نمایندگان بی‌اثر شد؟

پیش از این و در مجلس دهم هم در راستای ارتقا سطح نظارت بر رفتار نمایندگان اقداماتی توسط نمایندگان مجلس انجام شد که درنهایت به تصویب قانون نظارت بر رفتار نمایندگان ختم شد. قانونی مبهم که با بعد از تصویب حتی منجر به گسترش مصونیت نمایندگان شده و نظارت بر آن‌ها را دشوارتر کرد.

آغاز بررسی این موضوع در مجلس شورای اسلامی به سال 1383 برمی‌گردد. زمانی که تعدادی از نمایندگان طرحی را در خصوص چگونگی نظارت بر رفتار نمایندگان و مجلس تدوین کرده و به هیئت‌رئیسه مجلس ارائه می‌دهند. اما این طرح توسط هیئت‌رئیسه اعلام وصول نشده و در دستور کار مجلس قرار نگرفت. پس‌از آن موضوع تا سال 89 مغفول مانده بود. تا اینکه مقام معظم رهبری در دیدار با نمایندگان مجلس هشتم در خرداد سال 89 دراین‌ باره فرمودند: «مجلس نسبت به دستگاه‌های اجرائی کشور شأن نظارتی دارد - که خوب، چیز بسیار بااهمیتی هم هست - یک شأن نظارتی هم برای خود مجلس و برای آحاد نمایندگان تعریف کنید.»

قانون نظارت بر رفتار نمایندگان، قانونی مبهم است که با بعد از تصویب حتی منجر به گسترش مصونیت نمایندگان شده و نظارت بر آن‌ها را دشوارتر کرد

پس‌ از این دیدار و مطالبه رهبر معظم انقلاب در خصوص نظارت درونی مجلس، در مهرماه همان سال نمایندگان مجلس طرحی تحت عنوان "نظارت مجلس بر امور نمایندگان" را در 4 فصل و 33 ماده تدوین کرده و به هیئت‌رئیسه مجلس ارائه کردند. این طرح در جلسات متعدد در کمیسیونی مشترک موردبحث و بررسی قرارگرفته و درنهایت در قالب 12 ماده به صحن علنی ارجاع داده می‌شود. در نهایت طرح مذکور، در تاریخ 90.7.11 توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شده و به شورای نگهبان ارجاع داده می‌شود. شورای نگهبان 7مورد ایراد بر این طرح گرفته و آن را به مجلس بازمی‌گرداند.

یکی از مهم‌ترین ایرادات که این شورا بر طرح مذکور، مغایرت ماده 9 و همچنین تبصره یک این ماده با اصل 86 قانون اساسی بود. ازنظر شورای نگهبان ماده 9 و تبصره یک آن منجر به گسترش دایره مصونیت نمایندگان مجلس شده و از این‌جهت مغایر با اصل 86 قانون اساسی است. بر اساس تبصره یک ماده 9 این طرح، تشخیص مصادیق موضوع اصل 86 قانون اساسی را به هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان سپرده شده بود و این یعنی پیگیری قضایی درباره‌ی نمایندگان در همه‌ی موارد، صرفاً با اجازه این هیئت امکان‌پذیر می‌شد.

پس از اعاده طرح به مجلس، نمایندگان صدر ماده 9 را اصلاح کرده ولی در نامه ارسالی خود به شورای نگهبان  به‌جای اصلاح تبصره یک، سه نقطه گذاشته و شورای نگهبان نیز متوجه این موضوع نشده و طرح را در تاریخ 91.1.21 تائید می‌کند. این اشتباه منجر به تصویب قانونی مغایر با قانون اساسی و شرع شده که تاکنون نیز پابرجا بوده و به آن عمل می‌شود.

شورای نگهبان در تاریخ 92.10.25 و در پاسخ به استفساریه رئیس وقت قوه قضائیه در خصوص ماده 9 این قانون و مفادِ تبصره یک این ماده، بیان می‌کند که: «مفاد تبصره یک ماده مذکور صرفاً تشخیص مصادیق ایفای وظایف نمایندگی و تخلفات انتظامی نمایندگان را به هیئت نظارت محول نموده است نه تشخیص جرم را و لذا نظر این هیئت مانع رسیدگی مستقل مرجع صالح قضایی نسبت به مواردی که دارای عناوین مجرمانه است نمی‌گردد.»

این قانون علاوه بر این ایرادات و نواقص دیگری هم داشت از جمله نبود کدهای رفتاری به‌عنوان مرجعی برای مقایسه رفتار انجام شده با رفتار مطلوب،  وجود تعارض منافع در اجرای بی‌طرفانه این قانون،  عدم نظارت و صرفاً بررسی گزارش‌ها و شکایات،  عدم اطلاع‌رسانی مناسب در خصوص نتایج رسیدگی به شکایات و تخلفات و نبود بازدارندگی مناسب در مجازات‌های تعیین شده.

در نهایت اینکه وجود ایرادات متعدد در متن و نحوه اجرا، باعث شد این قانون نه تنها قادر به ایجاد یک نظارت موثر بر رفتار نمایندگان نباشد، بلکه زمینه را برای قانون گریزی نمایندگان فراهم آورد و حالا که مجلس پیش قدم اصلاح قانون نظارت شده ضروری است تا با رفع این نواقص نظارت بر وکلای ملت شکلی واقعی به خود گیرد.